Réforme des retraites : voici le projet loi,

la référence à un “âge d’équilibre” est maintenue !

Les deux avant-projets de loi réformant les retraites (avant-projet de loi organique de 9 pages et avant-projet de loi de 141 pages créant le régime universel à points) ont été transmis au Conseil d’Etat et à la caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav). Ils seront présentés en Conseil des ministres le 24 janvier et discutés à l’Assemblée nationale à compter du 17 février, pour une adoption avant l’été. Le contenu intial de ces textes a déjà évolué. En effet, samedi 11 janvier, le Premier ministre a adressé un courrier aux partenaires sociaux dans lequel il leur propose de “retirer la mesure de court terme (…) consistant à converger progressivement à partir de 2022 vers un âge d’équilibre de 64 ans en 2027” . Le gouvernement a en conséquence adressé au Conseil d’Etat une lettre rectificative pour modifier son texte. Mais cette annonce, présentée par le chef de gouvernement comme “un signe de confiance” à l’égard des organisations syndicales et patronales, est assortie d’une condition : les partenaires sociaux doivent trouver d’ici fin avril 2020 une solution alternative pour assurer l’équilibre financier du régime en 2027. Cette condition se double d’une contrainte : les mesures éventuellement trouvées ne devront entraîner “ni baisse des pensions, pour préserver le pouvoir d’achat des salariés, ni hausse du coût du travail pour garantir la compétitivité de notre économie”, ce qui semble interdire toute augmentation des cotisations. Aperçu des principales orientations et dispositions prévues en l’état dans ces projets qui nécessiteront de nombreux ordonnances et décrets.

 

Principe du régime universel de retraite

Les 42 régimes de retraite actuels, régimes de base et régimes complémentaires du public et du privé, cèdent la place à un régime unique de retraite par répartition (les cotisations des travailleurs financent les retraites d’aujourd’hui) fonctionnant par points. Les régimes spéciaux (SNCF, RATP, notaires, EDF et industries électriques et gazières, Banque de France, Opéra, etc.) disparaissent, au terme d’une phase de transition dont les modalités sont définies par ordonnance. Cette ordonnance peut prévoir une cotisation supplémentaire pour les employeurs des salariés de ces régimes.
Le nouveau système doit entrer en vigueur en 2022 pour la génération née à compter du 1er janvier 2004 et à partir de 2025 pour la génération née à compter du 1er janvier 1975 (les parlementaires compris, précise l’avant-projet de loi organique), une ordonnance devant être rédigée sur le sujet.

 

Le calcul en points

Sauf pour les droits déjà acquis en trimestres avant le passage au nouveau système, les droits à la retraite sont calculés en points (c’est déjà le cas pour l’Agirc-Arcco, régime complémentaire des salariés et des cadres), chaque heure travaillée étant prise en compte. Pour calculer la pension, on multiplie le total des points inscrits au compte personnel de carrière de l’assuré par la valeur de service du point fixée à la date de départ.
La valeur du point ne pourra pas baisser et sera indexée non sur l’inflation mais sur l’évolution annuelle du revenu moyen, au terme d’une période transitoire, indique l’exposé des motifs. Plus précisément, selon l’article 9 de l’avant-projet, durant la période transitoire prévue jusqu’en 2045, les taux d’évolution annuel de la valeur d’acquisition du point et de la valeur de service du point est décidée par la Caisse nationale de retraite universelle au 1er janvier de chaque année, les taux devant être compris entre l’évolution de l’inflation et l’évolution du revenu moyen par personne. Mais si cette délibération ne convient pas au gouvernement ou si elle fait défaut, l’exécutif peut en décider autrement par décret. Ce n’est qu’à partir du 1er janvier 2045 que les deux taux d’évolution annuel de la valeur du point devront être au moins égaux à l’évolution annuelle du revenu moyen par personne.

 

Les mécanismes de solidarité

Aux points acquis par le travail s’ajoutent des points de solidarité correspondant à des périodes de maladie, chômage, temps consacré à l’éducation des enfants, etc. ainsi qu’une compensation spécifique pour les aidants (assurés venant au secours d’une personne âgée, en perte d’autonomie ou malade), sans oublier les périodes d’apprentissage, de service civique et de sport de haut niveau. Une majoration de 5 % par enfant, attribuée par défaut à la mère, est prévue dès le premier enfant, une majoration supplémentaire de 1 % allant à chaque parent d’au moins trois enfants.
Attribuée sous condition de durée de mariage, la pension de réversion, accessible à partir de 55 ans et non soumise à conditions de ressources, est au moins égale à 70 % des points de retraite acquis par le couple, et ce à partir de 2037. Une ordonnance doit préciser les droits des conjoints divorcés.

 

Minimum de pension

Pour les salaires les plus modestes, il est prévu un minimum de retraite au moins égal à 85 % du Smic net, attribué sous la forme de points supplémentaires, soit une forme de surcote. Le gouvernement promet par ailleurs de porter à 1 000 euros nets les pensions des salariés ayant une carrière complète à partir de 2022.

 

Age de départ, taux plein et âge d’équilibre ou âge pivot

L’âge légal de départ reste fixé à 62 ans. Mais pour inciter les Français à partir plus tard en retraite et pour assurer l’équilibre financier du régime, le gouvernement prévoit un âge d’équilibre (ou âge pivot). Celui-serait non pas provisoire mais permanent et amené à évoluer : il est prévu que cet âge augmente par génération “à hauteur des deux tiers de l’évolution des prévisions d’espérance de vie à la retraite des assurés”.

 

Remarque : il ne s’agit plus d’exiger une durée (nombre de trimestres) pour un départ en retraite à taux plein. Il s’agit de prévoir que le salarié partant avant 64 ans subira une décote de sa pension de 5 % par an (0,42 % par mois), le salarié partant après 64 ans bénéficiant lui d’une surcote (5 % par an et 0,42 % par mois). Le gouvernement estime qu’un tel système avantagerait un tiers des assurés qui seraient sinon obligés d’attendre 67 ans pour bénéficier du taux plein (cas des salariés ayant commencé tard leur carrière).

Ces dispositions, indique l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi, seront imposées par décret dans le cas où le conseil d’administration de la future Caisse nationale universelle de retraite ne prévoit pas avant le 1er septembre 2021 ces coefficients de majoration et de minoration.

 

Ce qui était prévu dans le texte intitial

Le passage à un taux plein à 64 ans (pour la génération 1965 partant à la retraite à partir de 2027) se ferait progressivement à partir de 2022 :  fixé à 62 ans et quatre mois en 2022, cet âge d’équilibre serait augmenté de quatre mois par an jusqu’à atteindre 64 ans en 2027. Ajoutons enfin que l’âge à partir duquel un employeur peut obliger un salarié à prendre sa retraite reste fixé à 70 ans.

 

Les changements prévus

Une partie du projet de loi devrait être réécrite et ne plus faire mention d’un passage progressif à 64 ans dès 2022. Dans son courrier aux partenaires sociaux du samedi 11 janvier, le Premier ministre indique qu’il est prêt à retirer la référence à l’âge de 64 ans. Il précise toutefois que le projet de loi comportera bien le mécanisme de l’âge d’équilibre : “Celui-ci constituera un des leviers de pilotage collectif du système dans la durée et servira également de référence individuelle aux assurés afin qu’ils partent en retraite avec un niveau adéquat de pension. Cette référence collective pourra être adaptée pour refléter la diversité des carrières professionnelles, et notamment les situations de pénibilité ou de carrière longue”. Le retrait de la référence à 64 ans pour un taux plein est conditionné au fait que les partenaires sociaux trouvent une alternative assurant l’équilibre financier du régime dès 2027 et cela sans augmentation des cotisations ni baisse des pensions. Edouard Philippe attend les réponses des partenaires sociaux à sa proposition de conférence de financement : si elle rassemble un nombre suffisant de partenaires sociaux, il procédera  à une saisine rectificative du projet de loi actuellement soumis au Conseil d’Etat  proposera de réunir la conférence de financement d’ici la fin du mois de janvier.

 

Des droits pénibilité déplafonnés

Le gouvernement prévoit que les travailleurs confrontés à la pénibilité, à des carrières longues ou à l’invalidité, bénéficieront d’un âge d’équilibre inférieur ou égal à 62 ans. L’avant-projet de loi étend le dispositif du compte professionnel de prévention (C2P) aux agents publics civils et aux assurés des régimes spéciaux. Il déplafonne l’acquisition des points de pénibilité : un salarié pourra accumuler des points durant toute sa carrière, sans que son C2P soit limité à 100 points comme c’est le cas aujourd’hui. Les modalités d’utilisation des points restent inchangées.
Le gouvernement prévoit également d’abaisser par décret certains seuils permettant aux salariés d’accumuler des points. Le seuil du travail de nuit serait abaissé de 120 à 110 nuits, et celui des équipes successives alternantes de 50 à 30 nuits.
Le texte maintient la possibilité de partir à taux plein à 60 ans pour les salariés justifiant d’un taux d’incapacité permanente (IPP) déterminé par décret. Selon le gouvernement, le décret ne modifiera pas les conditions d’accès à ce dispositif (accès de droit dès 20 % d’IPP, sur validation d’une commission pour les taux d’IPP compris entre 10 et 19% applicable notamment en cas d’exposition à des facteurs de pénibilité, dont les quatre retirés du C2P).

 

Remarque : dans son courrier adressé samedi 11 janvier aux partenaires sociaux, le Premier ministre semble ouvrir la porte à une meilleure prise en compte de la pénibilité. Il écrit notamment qu “cette référence collective [âge d’équilibre ou âge pivot] pourra être adaptée pour refléter la diversité des carrières professionnelles, et notamment les situations de pénibilité ou de carrière longue”.
 
 
 
Les dispositifs carrières longues et handicap maintenus

Le dispositif des carrières longues est conservé, les salariés ayant commencé leur carrière avant l’âge de 20 ans pouvant partir à taux plein dès 60 ans. Le calcul de la retraite des personnes concernées s’effectue en abaissant de deux années l’âge “d’équilibre” fixé à 62 ans.
Le texte maintient également le dispositif qui permet un départ en retraite avant l’âge légal pour les assurés ayant effectué leur carrière en situation de handicap. Le projet de réforme envisage un départ entre 55 et 59 ans dans des conditions définies par décret, en fonction de la durée d’activité accomplie en situation de handicap (incapacité permanente d’au moins 50 %, comme aujourd’hui). Cette durée devient le seul critère d’accès au dispositif, là où la loi prévoit actuellement une double condition de durée totale d’assurance et de durée cotisée. Des points supplémentaires sont également attribués lors du départ en retraite de l’assuré. Les salariés reconnus inaptes peuvent partir en retraite au taux plein à 62 ans, selon le texte. Une règle qui s’applique également aux titulaires de pensions d’invalidité.

 

La retraite progressive étendue

L’instauration d’un âge d’équilibre articulé avec un système de décote et de surcote vise à inciter les salariés à travailler plus longtemps. C’est dans cet objectif que l’avant-projet de loi assouplit le dispositif de la retraite progressive.
L’assouplissement du cadre de la retraite progressive avait déjà été annoncé par le Premier ministre dans son discours du 11 décembre dernier et dans le dossier de presse. L’avant-projet de loi ouvre ainsi le bénéfice de la retraite progressive à de nouveaux publics. Les salariés en forfait annuel en jours peuvent en bénéficier, ainsi que les travailleurs indépendants exerçant une activité industrielle, artisanale ou commerciale. La retraite progressive est également ouverte aux mandataires sociaux relevant du régime général ou du régime des salariés agricoles, ainsi qu’aux salariés des régimes spéciaux.

 

Remarque : à noter,  s’agissant des salariés en forfait-jours, ces dispositions doivent entrer en vigueur dès le 1er janvier 2022.

Les conditions d’accès demeurent les mêmes. Toutefois, la condition de durée d’assurance est remplacée par une condition d’atteinte de l’âge légal.
Le texte pose des garde-fous afin de circonscrire la possibilité pour l’employeur de refuser le passage à temps partiel. L’employeur ne peut le refuser que si cette quotité réduite est incompatible avec l’activité économique de l’entreprise.
Les salariés en retraite progressive continuent de bénéficier d’une reliquidation complète de leur retraite lors de leur cessation définitive d’activité, sans prise en compte de la fraction de retraite qu’ils ont perçue pour le calcul de la décote ou de la surcote. Les points supplémentaires au titre de la retraite minimale, des droits familiaux et de l’incapacité permanente sont pris en compte au moment de la liquidation de la retraite complète.

 

Le cumul emploi-retraite assoupli

Un autre dispositif est modifié afin d’inciter les salariés à travailler plus tardivement : le cumul emploi-retraite. Le texte lève un obstacle majeur, l’impossibilité de continuer à accumuler des droits à la retraite après l’avoir liquidée. Les salariés qui décident de reprendre le travail avoir exercé leur droit à retraite, dans le cadre d’un cumul emploi-retraite, s’ouvrent de nouveaux droits à la retraite. Ils acquièrent des droits au titre des activités cotisées à partir de l’âge d’équilibre. Le montant résultant de la première liquidation ne peut pas être remis en cause à cette occasion.
Le texte précise que ces nouvelles règles s’articulent avec celles du droit du travail à savoir que le salarié peut partir à partir de 67 ans et l’employeur peut le mettre à la retraite à partir de 70 ans seulement.

 

Remarque : à noter, ces dispositions doivent entrer en vigueur dès le 1er janvier 2022.
 
 
Les cotisations

Un taux plafonné de cotisation est envisagé, en principe dès le 1er janvier 2025 :  28,12 % au maximum, 60 % étant payé par les employeurs et 30 % par les assurés. Ce taux se décompose ainsi : une cotisation de 25,31 % s’appliquant à la part de rémunération limitée à trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale (environ 120 000 euros) et une cotisation déplafonnée au taux de 2,81 % s’appliquant à la totalité des rémunérations, dans un objectif de solidarité. Le passage des taux actuels des différents régimes à ces taux communs se fera lors d’une période transitoire dont les modalités seront définies par ordonnance, cette période de convergence ne pouvant excéder 15 ans pour ce qui concerne les fonctionnaires.
Ni le patronat ni le gouvernement ne veulent d’une augmentation des cotisations pour assurer le financement des retraites mais tous les syndicats réclament que cette piste soit étudiée. En l’état actuel du texte, le gouvernement se laisse pourtant déjà la possibilité de rechercher d’autres sources de financement que les cotisations, via des “impositions de toutes natures sur les revenus du capital”.

 

La gouvernance et l’équilibre financier du régime

Le pilotage du nouveau système universel est assuré par un établissement public administratif, la caisse nationale de retraite universelle, créée dès le 1er décembre 2020. Son conseil d’administration “paritaire” comprend les organisations syndicales (ayant obtenu une audience supérieure à 5 %) et patronales représentatives et les employeurs publics. Son organisation est fixée dans une ordonnance.
Cette caisse devra s’assurer que le régime est équilibré par période de cinq ans (dite “règle d’or”), ce qui signifie qu’au bout de chaque période de cinq ans, le solde doit être positif ou nul. La caisse doit définir une trajectoire financière sur 40 ans. Il lui revient donc de décider l’évolution des paramètres permettant cet équilibre (indexation des retraites, évolution de l’âge pivot, revalorisation des valeurs d’achat et de service du point, taux de cotisation et produits financier de réserve).
Mais cette responsabilité confiée aux partenaires sociaux se fait sous une tutelle étroite. D’une part, si le gouvernement et le Parlement jugent que les conditions d’équilibre ne sont pas respectées (lorsque l’exercice est déficitaire et représente plus de 3 % des recettes), la loi de financement de la sécurité sociale, votée chaque année, peut changer la donne en fixant une nouvelle trajectoire et des dispositions pour apurer la dette, précise l’avant-projet de loi organique [la loi organique se différencie d’une loi ordinaire dans la mesure où elle précise l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics]. D’autre part, la caisse, pour modifier par exemple un dispositif de solidarité, devra d’abord soumettre son projet au gouvernement pour avis.
Il est prévu qu’un nouveau comité d’expertise indépendant voit le jour pour “surveiller et suivre l’état du système universel de retraite et ses perspectives d’évolution”. Il remplace le comité de suivi des retraites, mais le Conseil d’orientation des retraites est maintenu, sa mission étant toujours de formuler “toutes recommandations ou propositions en matière de retraites, et de contribuer au débat public sur les retraites”.

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